Por: Gonzalo Chávez Álvarez |
Bolivia necesita inversión nacional e inversión extranjera directa (IED) si quiere cambiar cualitativamente su patrón de desarrollo y abandonar, algún día, esa entrañable costumbre de esperar que aparezca otro recurso natural debajo de una piedra para financiar las próximas décadas. Hemos pasado de la plata al estaño, del estaño al gas y, cuando el ciclo se agota, miramos nuevamente al subsuelo con la esperanza de que la Pachamama se apiade de nosotros. Pero el desarrollo moderno funciona de otra manera: productividad, innovación, tecnología, conocimiento, empresas y capital humano. Y para eso necesitamos inversión de calidad.
Conviene, sin embargo, comenzar con una pequeña herejía jurídica: la inversión no llega porque una ley declare solemnemente que queremos inversión.
El capital busca algo bastante menos romántico: ecosistemas de confianza y previsibilidad. Seguridad jurídica, estabilidad macroeconómica, acceso a divisas, energía confiable, instituciones capaces de procesar conflictos sin convertir cada carretera en una trinchera portátil de la lucha de clases, sostenibilidad ambiental, capital humano de calidad y estabilidad política. Una buena Ley de Inversiones es necesaria, por supuesto, pero es apenas una pieza de ese ecosistema.
El inversionista no aterriza en Bolivia con la Gaceta Oficial debajo del brazo y un cheque de 500 millones de dólares en la maleta. Antes hace preguntas bastante pedestres: ¿podré producir?, ¿podré importar insumos?, ¿habrá electricidad, diésel y gasolina?, ¿encontraré trabajadores calificados?, ¿podré acceder a dólares?, ¿mis contratos serán respetados?, ¿qué ocurre si tengo una controversia con el Estado? Y, detalle menor para algunas almas revolucionarias pero curiosamente importante para quien pone el dinero: ¿podré recuperar legítimamente mi capital y mis utilidades?
Por eso, el primer desafío es comprender la integralidad del problema. Bolivia no necesita solamente una ley favorable a la inversión: necesita convertirse en un país invertible y con un norte de desarrollo. Una cosa es invitar al capital; otra muy distinta es tener la casa en condiciones para que quiera quedarse.
Software nuevo, hardware antiguo. Aquí aparece mi primera observación general al proyecto de Ley de Inversiones: su consistencia con la Constitución Política del Estado.
Para ponerlo gráficamente, estamos intentando instalar un software relativamente nuevo y proinversión sobre un hardware constitucional, marca Quipus, diseñado bajo una lógica fuertemente estatista. Algunas aplicaciones seguramente funcionarán. Otras se congelarán. Y cada cierto tiempo aparecerá en la pantalla el temido mensaje: “Esta operación no es compatible con su sistema constitucional”.
Si Bolivia quiere realizar una transformación profunda tarde o temprano tendrá que discutir una reforma parcial de la Constitución. Pero si esto no se puede hacer hoy, hay tres nudos particularmente delicados
Primer nudo. Si Bolivia quiere competir seriamente por IED, deberá preguntarse hasta dónde puede garantizar un tratamiento equivalente, previsible y no discriminatorio entre inversión extranjera, nacional y estatal. Y aquí reaparece inmediatamente la Constitución, cuya arquitectura económica otorga al Estado un papel dominante y establece preferencias para la inversión boliviana.
No estamos, por tanto, ante una discusión semántica para entretener abogados durante un seminario aburrido sin café. Estamos tocando el corazón del modelo económico constitucional.
Podemos redactar una Ley de Inversiones extremadamente amable con el capital extranjero, perfumarla, ponerle corbata y enseñarle inglés. Pero si la norma superior mantiene jerarquías, preferencias y restricciones incompatibles con esa apertura, el inversionista sofisticado encontrará la letra pequeña bastante antes de comprar el pasaje.
Y aquí conviene hacer una distinción fundamental. Bolivia necesita inversión extranjera de calidad, no capital pirata que llegue buscando instituciones débiles, privilegios particulares, rentas rápidas o recursos naturales baratos. Queremos empresas que traigan tecnología, conocimiento, empleo, productividad, mercados y cadenas globales de valor.
Segundo nudo: El segundo campo minado es el arbitraje. La Constitución somete la inversión extranjera a las leyes, autoridades y jurisdicción bolivianas. El proyecto, sin embargo, parece abrir espacios para que determinados mecanismos de solución de controversias puedan definirse mediante negociación entre el Estado y el inversionista. Entonces aparecerá una pregunta inevitable: ¿dónde y bajo qué jurisdicción se resolverá una controversia?
Para el inversionista internacional, el lugar y las reglas del arbitraje no son turismo jurídico. Son variables centrales en la evaluación del riesgo.
Y aquí tenemos un pequeño inconveniente doméstico: la justicia boliviana no figura precisamente entre nuestros productos de exportación más prestigiosos. Corrupción, retardación, burocracia, baja capacidad técnica e interferencias políticas han deteriorado profundamente su credibilidad.
Pero, al otro lado del debate, aceptar determinadas modalidades de arbitraje externo será interpretado por algunos sectores como una renuncia a la soberanía. Ahí tendremos una formidable batalla política, jurídica y constitucional.
Tercer nudo: una ley que viene por fascículos. El tercer problema es menos espectacular, pero quizás igualmente importante: la dependencia de reglamentación posterior.
Una ley cuyo principal producto debería ser la certidumbre pierde parte de su encanto cuando demasiadas cuestiones sustantivas quedan remitidas a decretos supremos y reglamentos futuros. Si aproximadamente 27 materias quedan derivadas a decretos y más de 40 aspectos requieren reglamentación posterior, aparece una deliciosa paradoja jurídica: la norma que pretende vender previsibilidad comienza pidiéndole al inversionista un acto de fe sobre normas que todavía no existen.
Cuanto mayor sea la discrecionalidad reglamentaria posterior del Ejecutivo, menor será la previsibilidad que entrega la propia ley. Porque seguridad jurídica significa precisamente reducir la distancia entre lo que hoy promete el legislador y lo que mañana puede reinterpretar el administrador.
El inversionista podría recibir entonces una magnífica Ley de Inversiones acompañada de una advertencia muy boliviana: “Los detalles se los damos después, va disculpar”.
La yapa. Bolivia no compite contra Bolivia. Aquí viene la prueba que suele arruinar nuestras celebraciones: la comparación internacional.
Bolivia no compite por capital contra la Bolivia de hace viente años. Compite contra Perú, Paraguay, Uruguay, Chile, Brasil y muchas otras economías emergentes. El directorio de una multinacional no pregunta si nuestra nueva ley es más bonita que la anterior. Pregunta algo brutalmente sencillo: ¿dónde obtengo la mejor combinación entre rentabilidad, riesgo y estabilidad para mis próximos cien millones de dólares?
Y ahí comienzan nuestros problemas.
Otros países ofrecen marcos más abiertos al capital privado, tratamientos tributarios competitivos, mayor previsibilidad institucional, mecanismos de solución de controversias más consolidados y políticas de inversión construidas durante décadas. Podemos felicitarnos porque Bolivia avanzó veinte metros. El pequeño inconveniente es que nuestros competidores están corriendo una maratón.
La inversión extranjera no viene porque Bolivia diga que la quiere. Viene cuando descubre que puede entrar, producir, innovar, contratar, importar, exportar, resolver controversias y recuperar legítimamente su capital bajo reglas previsibles.
El cierre. La confianza no se decreta: se pacta. Y aquí llegamos quizá al punto más importante de toda esta discusión. La construcción de credibilidad y confianza es, fundamentalmente, una tarea política y social, no solamente jurídica.
La verdadera certidumbre no proviene únicamente de una ley técnicamente impecable. Proviene de saber que detrás de esa ley existe una coalición política, institucional y social suficientemente amplia para sostener sus principios cuando cambien el presidente, el ministro, la Asamblea y las circunstancias económicas.
Bolivia necesita construir un nuevo ecosistema de confianza y desarrollo que reconozca a la inversión privada nacional y extranjera como parte fundamental del salto productivo del país.
Ese nuevo ecosistema debería construirse mediante tres pactos complementarios. Un pacto político e institucional nacional entre Gobierno, Asamblea, partidos, líderes políticos e instituciones democráticas fundamentales. Un pacto territorial con gobernaciones y municipios, porque las inversiones no aterrizan en conceptos constitucionales: se instalan en departamentos y municipios concretos, donde necesitan infraestructura, permisos, servicios y gobernabilidad. Y un pacto social con empresarios, trabajadores, universidades, organizaciones sociales y sociedad civil organizada, que otorgue legitimidad y continuidad a las reglas fundamentales.
No necesitamos que todos piensen igual. Eso, además de imposible, sería terriblemente aburrido. Necesitamos algo mucho más modesto y revolucionario para Bolivia: ponernos de acuerdo en algunas reglas y respetarlas, aunque gane el otro.
Por eso Bolivia necesita algo más ambicioso que una nueva Ley de Inversiones: necesita un Pacto Nacional por la Inversión, la Producción y el Desarrollo. La ley sería el instrumento jurídico.
El pacto, la garantía política. La sociedad, el respaldo institucional.
