La mitad peruana de la economía aurífera
Aparte de la diferencia entre producción y exportación, el texto del Proyecto de Ley del Oro (Ministerio de Economía y Finanzas, 2021), revela otra característica de este sector; que la mitad de las exportaciones tenía un origen ilegal:
“En cuanto a la comercialización de oro en el mercado nacional, se detectó un fenómeno de internación ilegal de oro proveniente del Perú que se destina a la exportación por vías formales de Bolivia. Según datos del Instituto Nacional de Estadística (INE), en la gestión 2020 la oferta de oro metálico estuvo compuesta por productores nacionales recurrentes con 11,3 toneladas finas de oro metálico, las importaciones totales fueron 11,4 toneladas finas de otro metálico de las cuales solo 0,1 toneladas finas fueron importaciones oficiales, quedando un remanente de 11,3 toneladas finas de oro metálico “subregistrado” en importaciones no recurrentes.” “…puede concluirse entonces, que el 50% de las exportaciones tuvieron su origen en exportaciones “subregistradas”.
El interés del proyecto de ley al hacer esta revelación se centraba en el flujo de dólares vinculado a este negocio, por lo siguiente:
• El país “no solo pierde divisas por el contrabando” de oro.
• En la exportación “los bancos corresponsales de los comercializadores en el sistema financiero nacional reciben dólares” pero no los transfieren “a una entidad financiera nacional”.
• “Al momento de pagar efectivo en dólares, las entidades financieras acuden al BCB para comprar dólares generando una disminución directa en las Reservas Internacionales”.
• Los mineros tienen una importante participación en la compra de dólares de las entidades financieras.
El proyecto no menciona otras cuestiones de interés que son propias del hecho de gobernar, como ser:
• ¿Quién y por qué está haciendo ese negocio de internación ilegal para exportación legal de oro, cuál es su racionalidad económica?; y
• ¿Cuáles son o pueden ser las consecuencias de que la mitad de la economía del oro tenga esas características de ilegalidad?
Al respecto, podemos dar por obvio que la internación ilegal del oro para la exportación legal produce el efecto del blanqueo y, que esto no puede darse sin corromper a las instituciones nacionales pertinentes. Lo que no sabemos y deberíamos saber es:
• ¿A través de qué tipo de transacciones se produce su tránsito por el país?, (Ej: en Colombia se detectó que el oro entraba como pago por cocaína).
• ¿Existe alguna relación y de qué tipo con otros rubros de economía ilegal en el país? (¿no se habrá constituido una red estable entre esta actividad y el narcotráfico?).
• ¿Existe alguna relación con la otra mitad de la economía del oro y cuál es? (Ej: ¿no será una de sus fuentes de financiamiento?).
• ¿Por qué sostiene el gobierno que estas importaciones son “no recurrentes” cuando esto no se evidencia en las estadísticas a pesar de su gran magnitud?
Tomando en cuenta que se trata de la primera economía del país, debía preocuparnos la posibilidad de que esta característica de ilegalidad influya en los ámbitos, económico, político y social a nivel nacional, pero ni el gobierno ni parte alguna de la élite política del país se ha manifestado al respecto.
El estatus especial de los comercializadores de metales preciosos
La “Evaluación Nacional de Riesgos de Legitimación de Ganancias Ilícitas y Financiamiento del Terrorismo” realizada por el GAFILAT el año 2023, aporta un dato interesante sobre un eslabón clave de la economía aurífera que es “el sector de comerciantes de metales y piedras preciosas” del cual dice que “no ha sido designado como SO para el cumplimiento de sus obligaciones en materia de ALA/CFT.” (GAFILAT, 2023, pág. 6)
• ALA/CFT significa Anti-Lavado de Activos y Contra el Financiamiento del Terrorismo.
• SO (sujeto obligado) es cada persona jurídica o natural sometida a las obligaciones establecidas en las leyes de ALA/CFT, entre otras, "de llevar registro e informar de operaciones sospechosas” a la Unidad de Investigaciones Financieras.1
Ante esta falla, el GAFI instruye como una acción prioritaria que se incluya como Sujeto Obligado a los comerciantes de metales y piedras preciosas, y lo hace “particularmente considerando el riesgo identificado de la minería ilegal, conforme resultados de la ENR (Evaluación Nacional de Riesgo)”, lo cual “podría afectar en cierta medida la efectividad del propio sistema preventivo” (GAFILAT, 2023, pág. 11) Esto no deja dudas respecto a la importancia del tema. Según el mismo texto, anteriormente ya habían sido incluidos entre los SO, los abogados, contadores e inmobiliarias. (GAFILAT, 2023), entonces ¿por qué no se incluyeron a estos comerciantes “particularmente considerando el riesgo identificado”?
El GAFILAT ha adquirido una gran importancia para el gobierno porque ser incluido en las listas negras de países “no colaboradores” que este club publica pueden bloquear la llegada de capital externo al país que el gobierno requiere urgentemente. Si a pesar de ese riesgo, no fueron incluidos estos comerciantes quiere decir que la falta de transparencia sobre el sector aurífero no es un hecho aislado y que el trato especial que lo beneficia no es casual. Lo mismo sucede en materia impositiva.
Los beneficios impositivos de que goza el sector afectan al resto de la minería
El principal sector de la economía, el 2021, pagó el 0.41% del total de impuestos recaudados en minería. (Ministerio de Minería y Metalurgia, 2022) El 26 de octubre del 2022, la prensa informó que el gobierno y los auríferos acordaron que estos paguen el 4.8% de impuestos; pero, hasta el momento, −17 meses después− el acuerdo no se ha hecho ley y por tanto siguen sin pagar. Además, la cifra acordada es muy poco comparada con lo que paga cualquier empresa.
¿Cuál es el efecto económico de no pagar impuestos? En la Tabla 1 se ve el efecto de este régimen en una empresa, que paga impuestos. Aquí tomamos como ejemplo a Huanuni, estatal y productora de estaño. En la segunda fila están los impuestos y regalías que paga en la realidad; y en la tercera, está lo que pagaría si tuviera los beneficios de las cooperativas. En ese caso, su utilidad neta crecería en un 45%; de 75 millones de dólares a 136 millones de dólares.
Tabla 1. Huanuni: Utilidad neta bajo dos regímenes impositivos. En Millones de dólares
Fuente: En base al Informe de Gestión 2012 del expresidente Evo Morales. En (Villegas N., 2013)
Hay que agregar al ejemplo, una aclaración. Por simplicidad se ha procedido como si a todos los minerales correspondiera la misma regalía. En realidad, en el caso del oro, los cooperativistas, pagan un 2,5% y las empresas el 7%. Por otra parte, al estaño le corresponde una regalía del 5% cuando su precio es superior a 5$usd/lf y su precio se ha mantenido por encima de esa cifra desde el 2007, lo que quiere decir que por el oro de la minería cooperativista se paga menos regalías que por el estaño.
Este tipo de régimen puede impactar negativamente en el sector minero, generando por ejemplo una migración de capitales del estaño al oro, o de los cooperativistas del estaño al rubro del oro, lo que traería una caída aun mayor en la producción de estaño y un mayor desabastecimiento de la fundición de Vinto. También pueden jugar un fuerte efecto disuasivo para la inversión de tipo empresarial, incluida la extranjera.
En conclusión, no son solo los precios del oro que han contribuido al crecimiento del sector aurífero sino también este sistema impositivo y regalitario cuyo efecto económico, como vimos, es de gran magnitud.
Influencia política del sector aurífero en el estado
La opinión pública se ha visto sorprendida por el nombramiento de un personaje que proviene del sector aurífero. En realidad, es normal que el poder político corresponda al poder económico. Más allá de los cargos burocráticos que este sector ha venido ocupando progresivamente en el gobierno, también tiene mucha importancia lo que han logrado en el plano normativo. Mediante la Ley de Minería 535 del 2014, se ha convertido al Ministerio del área, que debía ser una entidad de Estado, en apéndice del sector minero al decidir específicamente que la elaboración de la política minera se hará tomando en cuenta las iniciativas del sector minero.
También se ha privado al Estado de instrumentos elementales de gobierno, que le permitían decidir dónde y cuándo se podía hacer minería; uno de ellos, la reserva fiscal, que ahora solo se puede declarar por tiempo específicamente limitado y con el objetivo de evaluar su potencial minero para pasar a disposición de los mineros una vez vencida su vigencia.
Esta ley ha otorgado al sector minero un derecho del cual no goza ningún otro sector de la producción, cual es el amparo administrativo con auxilio de la fuerza pública cuando las áreas mineras fueran objeto de acciones “que de cualquier modo afecten, alteren, perjudiquen el normal y pacífico desarrollo de sus labores y actividades, sea que se trate de personas individuales o colectivas” (Ley 535, Artículo 100).
Entre estos privilegios está el de los derechos preconstituidos o adquiridos que se sobreponen, entre otros, a los adquiridos por los pueblos indígenas3 (Villegas, 2014).
En el plano institucional este sector ha llegado a someter al SERNAP a convenios con la AJAM con el objetivo de habilitar áreas mineras en las Áreas Protegidas.
También es de notarse la influencia que ha adquirido en el plano judicial, un ejemplo es el reciente enjuiciamiento de dos guardaparques por un minero ilegal por hechos sucedidos durante el cumplimiento de sus funciones en representación del SERNAP, institución que, sin justificación, permitió que los guardaparques sean juzgados como personas privadas y a su propia costa, y que se realizara el juicio en condiciones determinadas por los mineros.
La característica central de esta influencia es la introducción de caos y arbitrariedad en la normativa y la institucionalidad. Las consecuencias pueden verse en la violencia que ejercen con impunidad cooperativistas contra otros sectores civiles, y también entre sí e incluso contra autoridades nacionales.
La situación general de la minería detrás de los precios
La caída de las exportaciones mineras
Los precios de los minerales pueden proyectar una imagen engañosa de la situación minera. Lo normal es que los precios influyan en la producción; a mayores precios mayor producción y exploración, pero en el caso de Bolivia la producción medida por su peso está cayendo. Eso es lo que vamos a ver a continuación, siguiendo el orden de importancia de cada mineral o metal que es como sigue.
Los principales productos mineros por su valor, en las exportaciones del año 2023, fueron: oro metálico con el 43%; mineral de zinc con el 23%; mineral de plata con el 15%, estaño metálico con el 7%, mineral de plomo con 4% y plata metálica con 2% (INE, 2024).
En el campo de los precios, el año 2023 (Figura 3) se produjo una caída del 16% en los ingresos por exportaciones de minerales y metálicos, equivalente a 1.072.7 MM$usd. Caídas semejantes ocurrieron el 2015 y el 2020, y estuvieron relacionadas, la primera, con la crisis general de precios iniciada el 2014 y la segunda, con la del Covid-19. Lo ocurrido el 2023 no tiene relación con una crisis semejante, menos con una caída de precios, porque estos más bien se encuentran en un alto nivel histórico, mucho más prolongado que el del primer ascenso iniciado el 2004 (Figura 6) que se prolongó por 23 meses, mientras que el actual ya lleva 43.
Figura 3. Valor total de las exportaciones de minerales y metálicos. En MM $usd
Fuente: En base a datos del INE
Lo que pasó es que bajaron las exportaciones medidas por su peso. El oro cayó en un 31%, el zinc 26%, el mineral de plata 88%, en metálico 5%, el estaño metálico en 1% y el mineral de plomo en 27%. En el caso del oro, ya vimos que la información no representa la realidad, por lo cual nos vamos a detener en los otros casos.
Comenzamos por las exportaciones de zinc y de plomo (Figura 4). Desde el año 2011, la exportación de estos dos minerales está disminuyendo; la de plata desde el 2016 y la de mineral de estaño desde el 2004.
Figura 4. Exportación de minerales: plata, plomo, estaño y zinc, en toneladas
Fuente: En base a datos del INE
En cuanto a los metálicos (Figura 5), el volumen de estaño está cayendo desde el 2017 y de la plata desde el 2011. El único que asciende en general y que, como vimos, se exporta más de lo que se produce es el oro metálico.
Figura 5. Exportación de metálicos: Estaño, plata y oro. En Toneladas
Fuente: En base a datos del INE
Los datos expresan claramente que el comportamiento de los volúmenes de exportación no tiene relación con los precios, los cuales han sobrepasado todos los picos anteriores en los últimos años.
Figura 6. Índice de precios de los minerales. Periodo 2004 al presente. LME
Fuente: tradingeconomics.com
Lo que revela la producción minera por sector productivo
En este apartado,
se profundiza el análisis mediante la revisión los datos desglosados por sector
productivo minero. En la Tabla 2 podemos ver qué minerales produce cada uno de
los sectores mineros. A la producción estatal le corresponden solo 4 (Más abajo
tocaremos la producción estatal de carbonato de litio y cloruro de potasio). El
2022, la producción estatal por su valor representó sólo el 7.2% del total de
las exportaciones, (Ministerio de Minería y Metalurgia, Febrero de 2023) y para
el periodo entre enero-septiembre del 2023 bajó a 5.9%. (Ministerio de Minería
y Metalurgia, Noviembre, 2023) El cadmio debía figurar en la Tabla 2 pero lo
hemos extraído porque desde marzo de 1993 el registro de su producción es igual
a cero.
Tabla 2. Producción de minerales por sector minero
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Sector
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Estaño
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Cobre
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Plomo
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Zinc
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Wólfram
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Plata
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Antimonio
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Oro
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Mediano
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X
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X
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Chico/Cooperativista
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X
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Estatal
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X
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X
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X
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X
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Comenzamos por el zinc (Figura 7). La producción de la minería mediana viene cayendo desde el año 2010 y, el 2022, ha sido sobrepasada por las cooperativas. El sector estatal por su parte, después de alcanzar su punto más alto el 2016 no ha hecho más que caer. El 2023 estaba un 24% por debajo de aquel tope.
Figura 7. Producción de zinc por sector minero. En TM
Fuente: En base a datos del INE
La producción de plata (Figura 8) de la minería mediana está en descenso desde el 2009 mientras que la de las cooperativas está en segundo lugar y está en ascenso, en especial desde el año 2020. No se registra producción estatal.
Figura 8. Producción de plata por sector minero. En TM
Fuente: En base a datos del INE
En el caso del estaño (Figura 9) la producción estatal ocupa el primer lugar, pero en descenso desde su máximo pico alcanzado el 2015. La mina de Huanuni que era la principal productora estatal presenta un serio problema de reservas. La minería cooperativista experimenta también un prolongado descenso, pero está en segundo lugar y la minería mediana tiene muy poca importancia en el rubro.
Figura 9. Producción de estaño por sector minero. En TM
Fuente: En base a datos del INE
En cuanto a la producción del plomo, las cooperativas han alcanzado al sector mediano (Figura 10). Siempre y cuando siga esa tendencia pasarán pronto a primer lugar. La producción estatal es desde 1994 igual a cero.
Figura 10. Producción de plomo por sector minero. En TM
Fuente: En base a datos del INE
El sector del cobre fue uno de los más publicitados por el gobierno en los primeros años del MAS. El 2008 el gobierno estableció una sociedad tipo Joint Venture con la coreana KORES; el 2011 anunció que las exploraciones a cargo de esta empresa ya habían concluido (ANF, 2011). Luego siguió un periodo de titulares fantásticos como: “El yacimiento descubierto por KORES vale $US 8.000 MM, cuyo contenido decía:
“Kores ha perforado más de 32 mil metros con diamantina y ha logrado determinar un yacimiento verdaderamente rico, valioso. El valor entre el cobre, indio, manganeso y la plata, según la empresa surcoreana, sobrepasa los $us 8.000 millones”, precisó ayer a La Razón el presidente de la estatal Corporación Minera de Bolivia (COMIBOL), Héctor Córdova.” (La Razón, 2012)
Más tarde, sin embargo, Marcelino Quispe, uno de los muchos presidentes que tuvo COMIBOL sostuvo que los resultados habían sido en realidad pobres:
“El problema es que el tenor del cobre en ese yacimiento está en el punto de equilibrio, por lo que se ha determinado que ese proyecto es débil, desde el punto de vista económico no habría mucha utilidad”, manifestó Quispe.” (Boliviaminera, 2014)
El año 2016 el gobierno trató de relanzar el tema con nuevos y esperanzadores titulares de prensa y declaraciones. Sin embargo, la realidad actual es como se ve en la Figura 11. La producción estatal viene cayendo desde el 2019, mientras que la de las cooperativas tiene un ascenso vertiginoso desde el 2020. El sector mediano ha caído al tercer lugar. En el caso del wólfram, las cooperativas son las primeras y únicas productoras (Figura 12).
Fuente: En base a datos del INE
En cuanto hace a la producción de antimonio, las cooperativas tienen el primer lugar desde el 1999 y la minería mediana, el segundo.
Figura 13. Producción de antimonio por sector minero. En TM
Fuente: En base a datos del INE
Con respecto a la producción estatal de carbonato de litio y de cloruro de potasio del tan publicitado proyecto de industrialización del litio, en base a los datos oficiales de exportación, la suma de ambos productos ni en su mejor momento (Figura 14) llegaron por lo menos, al 1% del valor de los llamados minerales manufacturados, por lo cual no los tomamos en cuenta anteriormente. Aclaramos que los minerales manufacturados en los registros del INE se refieren a minerales en estado metálico.
Figura 14. Participación del Carbonato de litio y cloruro de potasio en el valor de las exportaciones
Fuente: En base a datos del INE
A manera de conclusión
En síntesis, la caída de las exportaciones se debe sobre todo al descenso de la producción de la minería mediana.
En cuanto a la estructura de la minería por sectores, la producción de la minería cooperativista es la primera en la producción de oro, zinc, cobre, wólfram y antimonio; la segunda y con tendencia positiva en la plata y el plomo, y compite con la minería estatal por el primer puesto en la producción de cobre. En el caso del estaño está aparentemente en cierta decadencia.
La minería mediana por su parte está claramente en descenso, lo que puede atribuirse a la cuestión de reservas en los casos de Orvana y San Cristóbal, pero innegablemente a la salida de las mayores empresas mineras, Aparte de las mencionadas, Glencore y Coeur D'Alene. La producción estatal situada en los últimos lugares, en ningún caso muestra una tendencia positiva que permita esperar un cambio a corto plazo; tampoco a mediano plazo ya que la inversión pública, en el sector minero desde el 2015 hasta el 2022 se ha ejecutado en promedio solamente en un 47%, lo mismo vale para el sector de hidrocarburos (Figura 15); pero el 2022, la ejecución en minería fue de sólo el 29%. Esto muestra que la diferencia entre la promesa y la realidad no ha hecho más que crecer.
Figura 15. Grado de ejecución de la inversión programada por rubro.
Fuente: En base a (UDAPE, 2023)
Lo sucedido con la estructura del sector minero es lo que ya se anunció en 2013 (Villegas N., 2013); una transformación radical de la estructura minera en el país, con la minería chica y cooperativa convirtiéndose en el sector más importante. Esto es la culminación de un proceso iniciado en 1985 que tocaremos en un siguiente artículo.
Como ya se advirtió el 2013, una de las consecuencias de este cambio sería la baja de las recaudaciones de regalías e impuestos, ya que el sector que se está situando en el lugar más importante de la minería goza de importantes liberaciones impositivas y regalitarias. El efecto sería similar al generado por el impuesto promovido por Gonzalo Sánchez de Lozada en favor de las petroleras, cuando redujo las contribuciones del 50% al 18% con la división entre hidrocarburos nuevos (18%) e hidrocarburos existentes (50%). Los campos existentes se secaron y quedaron sólo los nuevos (Villegas N., 2013) Por otra parte, los dos sectores mineros que más pagan, la minería mediana y la estatal están de salida o en descenso. Las posibilidades de revertir esta situación son muy pobres dado el poder que ha adquirido el sector cooperativista.
El régimen impositivo que beneficia, especialmente al sector cooperativo aurífero altera profundamente la racionalidad económica del sector minero y constituye un elemento disuasivo para la inversión en otros minerales que no sean el oro, así como para la inversión tipo empresarial, incluida la externa.
Por las características del sector cooperativo es de esperarse que el ámbito minero se torne más conflictivo y difícil de ser regulado, como para la relación pacífica tanto entre actores mineros como entre estos y los sectores sociales afectados por la minería.
En cuando hace a la producción misma de la minería, la realidad contradice toda la propaganda del gobierno.
Notas
1 El entrecomillado tiene por objeto respetar, en lo posible, el particular lenguaje del proyecto de ley.
2 ALA/CFT significa antilavado de activos y contra el financiamiento del terrorismo. El sujeto obligado (SO) es cada persona jurídica o natural sometida a las obligaciones establecidas en las leyes de ALA/CFT, entre otras, “de llevar registro e informar de operaciones sospechosas” a la Unidad de Investigaciones Financieras.
3 Los derechos preconstituidos y adquiridos constituyen los “derechos superficiales de los concesionarios anteriores a la publicación de la presente ley [...] sobre áreas superficiales de cualquier dominio o naturaleza” (Ley 535, 2014, artículo 113- I), inclusive los adquiridos “bajo cualquier título legal”, anteriores al otorgamiento de títulos de Tierras Comunitarias de Origen-TCO (artículo 113-II). Esto es un vuelco radical del reconocimiento de TCO a los indígenas con base en su derecho precolonial, de donde deriva su carácter anticolonial.
Referencias bibliográficas
Estado explotará cobre en áreas asignadas a Kores (31 de diciembre de 2014). Boliviaminera. https://boliviaminera.blogspot.com/2014/12/estado-explotara-cobre-en-areas.html
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Hasta finales del 2011, Kores decidirá si explotará el cobre de Corocoro. (5 de agosto de 2011). ANF.
Instituto Nacional de Estadística (2024). Bolivia: producción nacional de minerales por tipo de mineral, según año y mes, 1990-2024. https://www.ine.gob.bo/index.php/estadisticas-economicas/hidrocarburos-mineria/mineria-cuadros-estadisticos/
Lazcano, M. (25 de junio de 2012). El yacimiento descubierto por Kores vale $US 8.000 MM. La Razón.
Proyectan industrializar el cobre de Corocoro. (16 de abril de 2016). Boliviaminera. https://boliviaminera.blogspot.com/2016/04/proyectan-industrializar-el-cobre-de.html
Proyecto de Ley 213/2020-2021 [Presentado por David Choquehuanca, presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional]. Por el cual se pretende el fortalecimiento de las reservas internacionales. (8 de junio de 2021). https://diputados.gob.bo/wp-content/uploads/2022/08/PL-337-2021-2022.pdf
Ministerio de Minería y Metalurgia (2022). Dossier: Estadísticas del sector minero metalúrgico 1980-2021. www.mineria.gob.bo
Ministerio de Minería y Metalurgia (2023a). Anuario estadístico y situación de la minería 2022. Viceministerio de Política Minera, Regulación y Fiscalización-Unidad de Análisis y Política Minera.
Ministerio de Minería y Metalurgia (2023b). Análisis de coyuntura y boletín estadístico al tercer trimestre 2023. Viceministerio de Política Minera, Regulación y Fiscalización-Unidad de Análisis y Política Minera.
Trading Economics (2024). LME INdex. https://tradingeconomics.com/commodity/lme
Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas (2023). Dossier de estadísticas sociales y económicas, sector fiscal (Volumen 33). https://www.udape.gob.bo/portales_html/dossierweb2023/htms/index.html
Villegas N., P. (2013). El oro del tonto (II). Huanuni y la inminente transformación estructural de la minería. Petropress, (31), 19-25. https://cedib.org/wp-content/uploads/2013/09/oro-el-tonto.pdf
Villegas N., P. (2014). Ley de minería a costa de la democracia. Petropress, (33), 26-29.
CITA RECOMENDADA: Villegas Nava P. (2024) Se ha producido un cambio estructural en la minería boliviana. DeLiberar, 2024 (3), 13.
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Fuente: En base a datos del INE, 2024
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