SIETE PARA ENTRAR Y SALIR
El decreto supremo 4298 del 24 de julio pasado estableció, entre otras medidas para impulsar la reactivación económica, un nuevo régimen especial con un largo nombre: Sistema Integrado Especial de Transición para Emprendedores al Régimen General, y un gracioso acrónimo: SIETE-RG.
Lo que no resulta gracioso es
que, a pesar del nombre, que anuncia como propósito del SIETE facilitar que
quienes ingresen a este nuevo régimen especial pasen, al cabo de tres años, a la
normativa tributaria general, permite también, paradójicamente, el tránsito
(retroceso), del Régimen General, al SIETE-RE.
En efecto, el artículo 12 que se refiere a las condiciones para acogerse
a este régimen, dispone en su apartado II que “las empresas unipersonales o
profesionales independientes cuyas ventas brutas anuales hayan sido inferiores
a los Bs250.000.- (DOSCIENTOS CINCUENTA MIL 00/100 BOLIVIANOS) en los últimos
dos (2) años, podrán migrar
voluntariamente al SIETE-RG”.
ESPECIALES PREEXISTENTES
Sin hablar más del contenido detallado del nuevo impuesto, o identificar
otros aspectos que pueden resultar técnica o legalmente cuestionables, vale la
pena revisar el origen y el devenir de los regímenes especiales preexistentes,
para intentar una proyección del posible futuro de este recién llegado.
De los tres regímenes precedentes, Tributario Simplificado, Tributario
Integrado y Agrario Unificado, los dos primeros fueron creados al amparo del artículo
33 de la Ley 843, promulgada hace 33 años, que autoriza al Poder Ejecutivo a establecer
montos mínimos de impuesto a pagar para contribuyentes que, por el volumen de
sus operaciones y capital, resulten pequeños obligados, cuando por razones de recaudación, sea necesario.
Aunque el texto del artículo claramente expresa la finalidad de facilitar
la recaudación, dado que los “pequeños obligados” pueden ser, por un lado, muy
numerosos y, por otro, tener ingresos muy bajos e imposibilidad de llevar
registros contables, el SIETE-RG, también se ampara en el viejo artículo 33.
EL RTI Y LOS INGRESOS PRESUNTOS
Tomo la historia del Régimen Tributario Integrado (RTI) para la referida
proyección, con apoyo en un trabajo dirigido realizado en la facultad de
Ciencias Económicas de la UMSA en el año 2004.
El RTI que se creó, también con carácter transitorio, el 30 de junio de
1987 mediante decreto 21642, estipula que las personas naturales propietarias
de hasta dos vehículos dedicados al servicio de transporte urbano,
interprovincial, interdepartamental e internacional de pasajeros y/o carga,
paguen, en sustitución de los impuestos establecidos por la Ley 843, un 10% de
sus ingresos.
A tal fin se fijó una presunción de ingresos anuales en un rango de Bs8.000
(US$3.864) a Bs32.000 (US$15.458), que arrojaba impuestos en un rango de 386 a
1.546 dólares. En junio de 1988, mediante
decreto 21963, se sustituyó la imposición sobre ingresos presuntos, por montos
anuales de impuesto que iban de Bs180 (US$75) a Bs1.200 (US$502).
En diciembre de 1992, el decreto 23346 retomó el criterio de presunción de
ingresos anuales, en rangos que iban de Bs4.000 (US$1.066) hasta Bs16.000
(US$4.266), manteniendo la alícuota de 10%. Cabe mencionar que, hasta el año 2005, los
contribuyentes de estos regímenes incluían, desde el taxista que presta servicios
dentro de las ciudades, hasta los propietarios de flotas interdepartamentales e
internacionales, así como camiones con capacidad de carga superior a 12
toneladas.
El resultado final de esta trayectoria, es que la recaudación del RTI
fue siempre muy pequeña y, según datos oficiales para el período 2005 a 2018,
el aporte de este sistema, en porcentaje de la recaudación total, es
prácticamente nulo.
POR EVASIÓN AL RÉGIMEN GENERAL
La evidencia de la evasión que se
producía bajo el RTI llevó a que, mediante decreto 28522 de 17 de enero de 2006,
las flotas y camiones de transporte interdepartamental e internacional -cuya
envergadura económica era inocultable- fueran obligados a inscribirse al Régimen
Tributario General.
Esta medida fue ejecutada a partir de abril de 2006 con una intensa
campaña mediática que presentó la medida como un acto de justicia económica. Sin embargo, en diciembre de 2006, otro
decreto -el 28988-, otorgó a las flotas y camiones un tratamiento especial en
el Impuesto sobre las Utilidades de las Empresas (IUE), disponiendo que, en vez
del 25% de sus utilidades netas, paguen
un monto anual de Bs2.500 por vehículo, ajustable periódicamente; en octubre de
2008, se introdujo, a través del decreto 29745,
tres categorías de contribuyentes, según la capacidad de carga de los
vehículos, y pagos anuales de Bs2000, 2.200 y 2.600 respectivamente, en
concepto de IUE. Para el año 2019, los
montos ajustados tienen un mínimo de Bs3.908 y un máximo de Bs5.081.
CAMBIO POR PRESIÓN
Si bien la larga historia del RTI no puede extrapolarse para decir que
el SIETE-RG vaya a seguir la misma pauta, sí permite sacar al menos tres
conclusiones, a título de advertencia:
1) la facultad que la ley concede al
Poder Ejecutivo para establecer regímenes especiales, interpretada con
demasiada elasticidad, puede dar lugar a modificaciones discrecionales de la
normativa, en respuesta, no necesariamente a la realidad económica de los contribuyentes, sino a su capacidad de
presión, o a la necesidad de respaldo de los distintos gobiernos; 2) Los
regímenes especiales, generalmente concebidos como transitorios, pueden
prolongarse en forma indefinida e inercial y 3) en ausencia de una capacidad o
voluntad de control y fiscalización, los regímenes especiales tienen el
potencial de convertirse en refugio de agentes económicos con una alta capacidad
contributiva, afectado así el principio de proporcionalidad que debe cumplir un
buen sistema tributario.
A CADA UNO LO QUE CORRESPONDA
Finalmente, cabe decir que la respuesta a los problemas estructurales y
coyunturales que enfrenta Bolivia en la actualidad, no pasa solamente por
introducir modificaciones más o menos imaginativas al sistema tributario y, específicamente,
no puede limitarse a la reducción de los impuestos.
Más importante que ello, en el ámbito tributario, es identificar, por un
lado, las reales capacidades contributivas de los distintos sectores, para
eliminar franquicias o aligerar cargas, de modo que cada uno aporte lo que le
corresponde y, por otro lado, garantizar el uso transparente y eficaz de los
recursos que aportamos los contribuyentes. Al cabo, las tecnologías de información hoy en
día hacen posibles acciones, tanto del gobierno, para recaudar, como de los
ciudadanos, para fiscalizar el uso que se dé a los recursos fiscales, que hace
tres décadas eran impensables.